Hans-Jürgen Papier, 81, ist Staatsrechtler und war von 2002 bis 2010 Präsident des Bundesverfassungsgerichts in Karlsruhe.

WELT: Herr Professor Papier, Sie predigen seit fast zehn Jahren, dass das Asylrechtssystem in der Europäischen Union untauglich ist, die Migrationskrise zu bewältigen. Jetzt hat Polen angekündigt, das Recht auf Asyl zumindest vorübergehend auszusetzen. Finnland hat bereits im Sommer ein Gesetz gegen die Einreise von Migranten über Russland beschlossen. Die Niederlande wollen dem Beispiel Dänemarks folgen und aus den EU-Asylsystem aussteigen. Sucht sich das Migrationsproblem jetzt Lösungen jenseits des Europarechts?

Hans-Jürgen Papier: Das Ausscheren immer weiterer Mitgliedstaaten der Europäischen Union ist ein Beleg für den gegenwärtig dysfunktionalen Zustand der gesamteuropäischen Asylrechtsregelungen. Diese Staaten reagieren auf das offensichtlich nicht funktionsfähige und nicht durchsetzbare Regelwerk insbesondere im europäischen Sekundärrecht. Wer daran festhält, der fördert nicht wie gewünscht die europäische Solidarität und die europäische Integration, sondern beschädigt sie – und gibt sie letztlich auf Dauer preis. Ich plädiere dafür, verstärkt das Primärrecht in den Blick zu nehmen, also die Europäischen Verträge, und nicht nur Richtlinien und Verordnungen.

WELT: Was besagen die Verträge?

Papier: In Artikel 4, Absatz 2 des EU-Vertrags heißt es, dass die Union die jeweilige nationale Identität der Mitgliedstaaten achtet, die in ihren grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen zum Ausdruck kommt. Die Grundstruktur der Souveränität der Mitgliedstaaten, ihre verfassungsrechtliche Identität dürfen nicht erschüttert werden. Denn die EU ist kein Staat, sie ist ein besonderer Verbund souveräner Staaten. Das ist also eine Schranke der Anwendbarkeit europäischen Rechts, die auch in Deutschland regelmäßig ignoriert wird. Dabei hat das Bundesverfassungsgericht zu diesen grundlegenden verfassungsrechtlichen Strukturen Deutschlands bereits einiges gesagt. Wir aber reden nur über die Dublin-III-Verordnung und die EU-Rückführungsrichtlinie.

WELT: Die sehen vereinfacht gesagt vor, dass Deutschland wie jeder Mitgliedstaat jede Person einreisen lassen muss, die ein Asylbegehren äußert – selbst dann, wenn man gar nicht zuständig oder das Gesuch in der Sache aussichtslos ist.

Papier: So wird es jedenfalls vertreten. Doch Rechtsnormen des sekundären EU-Rechts dürfen nicht so weit gehen oder so weit interpretiert werden, dass der Mitgliedstaat Bundesrepublik Deutschland jede Person aus einem Drittstaat, die auf dem Landwege einreisen will, die Einreise zu gestatten hat, allein weil diese Person ein Asylbegehren vorbringt, das offenkundig und ersichtlich in Deutschland keinen Erfolg haben kann und als objektiv rechtsmissbräuchlich zu werten ist. Dies gilt vor allem vor dem Hintergrund, dass die eigentlich vorgesehenen Korrekturregelungen einer Überstellung und Abschiebung in der Regel aus rechtlichen und vor allem aber auch aus faktischen Gründen vielfach nicht greifen, sodass die Einreise mit einem ersichtlich asylgrundlosen Aufenthalt in Deutschland von vielfach unbegrenzter Dauer verbunden ist. Die Rücküberstellungen erfolgen nur in unter zehn Prozent der Fälle. Man muss die Sache also grundsätzlich erörtern.

WELT: Wie?

Papier: Richtig ist, dass das europäische Recht im Grundsatz Vorrang hat vor dem nationalen Recht. Aber dieser Vorrang hat eben auch Grenzen. Nach Artikel 23 des Grundgesetzes darf der Bund zwar Hoheitsrechte auf die EU übertragen. Dazu zählen aber nicht die in den Artikeln 1 und 20 des Grundgesetzes niedergelegten Grundsätze von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit. Diese Grundsätze des demokratischen Rechtsstaats dürfen nicht ausgehöhlt werden und setzen der Europäischen Union zwingende Grenzen.

WELT: Welche Grundsätze sehen Sie verletzt durch die unkontrollierte Migration?

Papier: Den Kernbereich staatlicher Souveränität, wie ihn die Europäischen Verträge selbst beschreiben. Die Wahrung der Identität unserer verfassungsmäßigen Demokratie darf nicht preisgegeben werden. Zu diesem Identitätsvorbehalt gehört das Recht der Mitgliedstaaten, dass seine demokratisch legitimierten gewählten Organe darüber entscheiden dürfen, ob und unter welchen Voraussetzungen Drittstaatsangehörige in Deutschland einreisen und Aufenthalt nehmen dürfen. Dieses zentrale Souveränitätsrecht eines jeden Mitgliedstaates wird ausgehöhlt, wenn beispielsweise Deutschland jede Person aus aller Welt bedingungs- und voraussetzungslos einreisen lassen müsste, sofern diese Person formal ein Asylbegehren geltend macht.
Wenn der Europäische Gerichtshof das europäische Sekundärrecht gegen Deutschland so auslegte, handelte er meines Erachtens „ultra-vires“, also jenseits der delegierten Kompetenzen. Der Begriff „ultra-vires“ wird auch vom Bundesverfassungsgericht in anderen Zusammenhängen benutzt. Der Artikel 72 des Vertrages über die Arbeitsweise der EU (AEUV) sieht übrigens ausdrücklich eine entsprechende Öffnungsklausel vor.

WELT: Nach Artikel 72 AEUV bleiben die Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten für die öffentliche Ordnung und den Schutz der inneren Sicherheit unberührt. Was heißt das genau?

Papier: Der unbestimmte Rechtsbegriff der öffentlichen Ordnung umfasst meines Erachtens auch und vor allem die Regelungen und Maßnahmen, die zur Wahrung des Kernbereichs der nationalen Souveränität unerlässlich sind. Im Grunde kann man sagen, ohne gegen europäisches Primärrecht zu verstoßen: Deutschland kann nicht durch sekundäres EU-Recht und dessen Auslegung durch die europäischen oder nationalen Gerichte gezwungen werden, grenzen-, voraussetzungs- und asylgrundlos Menschen aufzunehmen.

WELT: Die Bundesregierung begründet die Ausweitung der temporären Grenzkontrollen mit einer ernsthaften Bedrohung der öffentlichen Ordnung und der inneren Sicherheit. Außerdem sei die Gesamtbelastung Deutschlands durch die bereits erfolgte Migration zu berücksichtigen, „insbesondere die begrenzten Kapazitäten der Kommunen bei Unterbringung, Bildung und Integration“. Ließen sich damit also auch Zurückweisungen an den Grenzen begründen?

Papier: Als ich diese Begründung gelesen habe, habe ich sofort gedacht: Genau das ist der Artikel 72 AEUV! Man rechtfertigt allerdings eben nur die Einführung von Grenzkontrollen. Doch Kontrollen ohne die Möglichkeit einer Zurückweisung können natürlich nur mäßigen Erfolg haben.

WELT: Die Bundesregierung hat ein Gesetzespaket verabschiedet, das auch die Kürzungen von Sozialleistungen für Antragsteller, für die laut Dublin III ein anderer europäischer Staat zuständig ist, und Hemmnisse für Urlaub in den Herkunftsländern vorsieht. Hilft das, illegale Migration zu begrenzen?

Papier: Das sind Minimallösungen, die nichts an den Problemen der Abschiebungen und Rückführungen ändern. Sie können keinen Drittstaatsangehörigen ins Nichts abschieben. Ein Aufnahmestaat muss bereit sein, diese Person zu übernehmen. Dazu kommen individuelle Abschiebehindernisse wie eine fehlende Identitätsfeststellung samt Staatsangehörigkeit und vielfältige faktische Gründe.

WELT: Die Unionsparteien fordern die Möglichkeit von Zurückweisungen. Sie sagen schon seit Jahren, dass die nicht nur möglich, sondern sogar geboten seien. Warum?

Papier: Das deutsche Recht ist in dieser Beziehung ganz eindeutig. Im Paragrafen 18 des Asylgesetzes heißt es, dass Personen aus sicheren Drittstaaten grundsätzlich die Einreise zu verweigern ist. Ist, nicht kann – das ist also geboten. Und Deutschland ist ausschließlich von sicheren Drittstaaten umgeben.

WELT: Justizminister Marco Buschmann (FDP) lehnt Zurückweisungen ab, weil möglicherweise angerufene deutsche Verwaltungsgerichte ein solches Vorgehen kippen würden. Verstehen Sie das?

Papier: Richtig ist, dass die These vom Identitätsvorbehalt zugunsten der Grundprinzipien unserer Verfassung als zwingende Integrationsschranke für den Asylbereich richterlich noch nicht abgesichert ist. Das Bundesverfassungsgericht befasste sich damit bislang insbesondere im Rahmen der Finanzpolitik und der Anleihepolitik der Europäischen Zentralbank. Aber dort hat Karlsruhe mehrfach darauf hingewiesen, dass es diese Integrationsschranken gibt – und europäisches Recht und seine Handhabung nicht in diesen Kernbereich der staatlichen Souveränität eingreifen dürfen.
Ich würde das auch auf das Asylrecht beziehen. Denn es geht hier doch nicht allein um eine technisch-juristische Diskussion. Es geht um die Lösung einer Schicksalsfrage der Souveränität unseres demokratischen und sozialen Rechtsstaats.

WELT: Hat Sie der Justizminister um Rat gefragt, wie man Zurückweisungen rechtssicher ausgestalten könnte?

Papier: Nein.

WELT: Das war mal anders. Erinnern Sie sich an das Rechtsgutachten, das Sie 2018 für die FDP-Bundestagsfraktion erstellt haben?

Papier: Ja, natürlich, das habe ich gerade noch einmal gelesen. Ich bin schon damals zu dem Ergebnis gekommen, dass das europäische Sekundärrecht, also die Dublin-III- Verordnung, nicht dahin ausgelegt werden kann, dass Deutschland jeden Drittstaatsangehörigen aufnehmen muss. Den Gedanken mit den verfassungsrechtlichen Integrationsschranken und den Regelungen der EU-Verträge habe ich damals noch nicht geäußert.

WELT: Der Abgeordnete Buschmann sagte damals, damit sei klar, dass „Zurückweisungen an deutschen Grenzen zulässig sind“. Verstehen Sie, warum er das als Minister nun anders sieht?

Papier: Ich bin kein Politiker, sondern Rechtswissenschaftler. In dieser Funktion weise ich immer wieder darauf hin, dass die Politik – und übrigens auch viele Medien – gern eine juristische Keule schwingen, um einen politisch gewollten Zustand beizubehalten. Oder es nicht wagen, diesen Zustand zu ändern. Diese Keule aber ist hier aus sekundärem Europarecht geformt. Sie lässt EU-Primärrecht, deutsches Verfassungsrecht und nationales Asylrecht außer Acht.

WELT: Welchen Lösungsweg würden Sie dem Justizminister also vorschlagen, würde er Sie fragen?

Papier: Solange dieser unbegrenzte und voraussetzungslose Zustrom von Migranten über die deutschen Binnengrenzen anhält und solange eine funktionsfähige und durchsetzbare gesamteuropäische Asylrechtsordnung nicht existiert, wird Deutschland sich meines Erachtens letztlich auf Artikel 72 AEUV berufen dürfen, der den verfassungsrechtlichen Integrationsschranken und auch dem Artikel 4, Absatz 2 des EU-Vertrages Rechnung trägt. Es geht um die Achtung des Kernbestandes der nationalen Verfassung, ob in Deutschland, Polen oder anderswo.
Ich finde, die Bundesregierung sollte den Mut haben, diesen Rechtsstandpunkt auch vor den nationalen und europäischen Gerichten argumentativ zu vertreten. Ich kann nicht garantieren, dass das erfolgreich ist. Die Gerichte in Deutschland und Europa haben sich zugegebenermaßen in einer Komfortzone eingerichtet, die aber den gegenwärtigen und seit einigen Jahren andauernden dysfunktionalen Zuständen im Asylbereich überhaupt nicht mehr gerecht wird. Wenn man nichts dagegen unternimmt, dann wird dieser dysfunktionale Zustand anhalten. Und das wird, das ist meine feste Überzeugung, zu einer weiteren Spaltung der deutschen und europäischen Gesellschaft führen – und damit unsere rechtsstaatliche Demokratie und die europäische Integration auf Dauer gefährden.

Wie sagte der frühere Bundespräsident Joachim Gauck: „Unser Herz ist weit, doch unsere Möglichkeiten sind endlich.“ Es gilt, diesen zutreffenden Satz rechtlich abzusichern.